Desde distintos sectores existe una mirada coincidente: la Argentina se encuentra transitando un momento emblemático en el desarrollo de la estrategia vial para sus tramos más estratégicos. Tras la parálisis de la obra pública, y en medio de los reclamos provinciales que llegaron casi en simultáneo a carteles en las propias rutas e incluso al Senado de la Nación, el Gobierno nacional definió abocar su gestión administrativa a promover el rol de la inversión privada en los caminos, una experiencia que -como todo lo novedoso- provoca expectativas y resistencias. Las licitaciones ya están en curso -pospuesta para comienzos de octubre- y sólo resta conocer el verdadero interés en la iniciativa y la capacidad del actual Estado de dinamizar la burocracia para la ejecución óptima de las obras.
En medio de la judicialización que buscaba intervenir en la administración de Vialidad Nacional – que no resultó- , el Gobierno ya definió el nombre de su plan: Red Federal de Concesiones, un proyecto que prevé avances en tres etapas. Hasta el final de su mandato, buscan concretar la licitación de 9.154 kilómetros de rutas, que representarían el 20% de la red vial nacional y en donde se concentran cerca del 80% del tráfico.
El pasado 15 de enero se oficializó por decreto el lanzamiento de la primera etapa, que cubriría 741 kilómetros distribuidos en el Tramo Oriental (rutas nacionales 12 y 14) y el Tramo Conexión (ruta nacional 174), atravesando las provincias de Buenos Aires, Corrientes, Entre Ríos y Santa Fe. La adjudicación de las obras se anunciarán a fines de octubre de este año, según confirmaron fuentes de Vialidad Nacional a El Constructor.
El 1° de septiembre, el Ministerio de Economía de la Nación dio un paso clave para que tenga lugar la segunda y tercera etapa del esquema de la Red Federal de Concesiones resta: a través de la Resolución 1284/2025, establece un plazo de doce meses para transferir la gestión de la red vial nacional a operadores privados y avanzar en la disolución de la compañía estatal Corredores Viales S.A., quien actualmente administra más de 6.000 kilómetros de rutas en todo el país. La definición de la gestión nacional implica la extinción de los contratos celebrados y la reapertura de nuevas licitaciones, que en su segunda etapa intervienen unos 4.400 kilómetros de rutas nacionales distribuidos entre las provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, San Luis y La Pampa.
El proceso restante involucra otros 3.900 kilómetros de caminos que cruzan por once distritos: Santa Fe, Córdoba, Entre Ríos, Corrientes, Chaco, Misiones, Santiago del Estero, Tucumán, Salta, Jujuy y Mendoza. Algunos de estos tramos, principalmente los que involucran los caminos que unen Santa Fe-Santiago del Estero y Tucumán-Salta- Jujuy, fueron remarcados como prioridades por Pablo Martínez Carignano, especialista vial y ex Director Ejecutivo de la Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV). “Existen tramos de urgencia reconocida en el NOA, NEA y la Patagonia, así como corredores troncales como la Ruta Nacional 9 o la Ruta 34, donde la concentración de siniestros graves es alta”, planteó en diálogo con este medio.
Los tiempos estimados para los procesos, que no finalizarán en la ejecución de obras antes del final de la actual gestión nacional, no involucran una inversión directa del Estado dado que las responsabilidades circunscriben a los organismos públicos como autoridades de aplicación. En el organigrama de funciones, la Secretaría de Transporte -bajo la órbita del Ministerio de Economía- convoca a las licitaciones públicas, aprueba pliegos y adjudica contratos, mientras que Vialidad -envuelto en pujas desde el Poder Judicial y Legislativo- confecciona la documentación técnica y supervisa el cumplimiento de las concesiones y las condiciones de transitabilidad.
Estas tareas son coincidentes con el rol que asumen los Estados de la región que adoptan esquemas de licitaciones privadas. En conversación con El Constructor, el abogado Martín Carlevaro, socio de la firma Berkemeyer y asesor internacional en proyectos de asociaciones público-privadas (PPP) desarrolló al respecto: “El Estado exitoso pasa de mero ‘contratante’ a ‘comprar valor por dinero’, lo que no significa obras al precio menor, ya que debe analizarse la cuantificación de los riesgos transferidos y la operación y mantenimiento a largo plazo de los activos construidos e incorporados al patrimonio estatal. El Estado debe priorizar proyectos, armar un buen pipeline (NdR: progreso procesual de etapas de una iniciativa), estructurar pliegos con VAN social, estandarizar contratos, fijar reglas fiscales, crear unidades PPP o de Concesiones profesionales y usar garantías/pagos creíbles a fin de reducir el perfil de riesgos de los proyectos y por lo tanto reducir el impacto fiscal de largo plazo”. A su vez, planteó los riesgos de estas propuestas: “La evidencia regional muestra que la capacidad institucional sigue siendo el cuello de botella. El Estado debe además fiscalizar al contratista durante todo el contrato a fin de controlar el cumplimiento de los niveles de servicios (KPIs) y en su caso penalizar con deducciones en los pagos por disponibilidad”.
En esta situación, y mientras el desarrollo del nuevo esquema es más un anhelo de todos los sectores que una proyección real a mediano plazo, se habilitan las dudas sobre cómo avanzar con el control vial hasta que se concreten las obras en los caminos. “La inversión en infraestructura es insustituible, pero mientras no se ejecute, existen medidas paliativas”, apunta Martínez Carignano, quien enumera: “controles más estrictos en zonas de alto riesgo (alcohol, velocidad, fatiga de conductores de carga); señalización provisoria y dispositivos de bajo costo (barandas, tachas reflectivas, reductores de velocidad); gestión inteligente del tránsito con radares, balanzas dinámicas y patrullajes preventivos; campañas educativas focalizadas para motociclistas y transportistas”. “Estas acciones no sustituyen la infraestructura, pero permiten reducir la severidad de los siniestros mientras se avanza en obras”, propone.
ASOCIACIONES PPP: LA EXPERIENCIA ARGENTINA
En simultáneo, otra de las preguntas válidas es la probabilidad de éxito de este nuevo esquema, ya no sujeto a parámetros de celeridad en la ejecución de las obras sino más bien a transparencia en las adjudicaciones y calidad en la experiencia de transitabilidad una vez finalizados los caminos. Es allí donde es oportuno dirigirse a los antecedentes más recientes en la búsqueda del Estado Nacional de establecer un sistema de licitaciones privadas. El precedente cercano remite al 2018 que tuvo un “impacto exiguo” en la Argentina, según explicó Carlevaro. “El programa se suspendió y luego se canceló, con escaso impacto en obra nueva. Hoy hay señales de reactivación vía concesiones, con reformas introducidas a la antigua ley de concesiones a través de la Ley de Bases. Se busca impulsar las iniciativas privadas y la protección y estabilidad tributaria y cambiaria de las grandes inversiones a través del RIGI”, agregó.
Carlevaro contrastó la experiencia de la Argentina con otros países de la región que implementaron el mismo esquema. En sus enumeraciones, resaltó operaciones exitosas con asociaciones PPP: Colombia consolidó un estándar regional de 4G/5G y superó los u$s15.000 millones de inversiones; Uruguay logró el desarrollo de cárceles, más de 60 escuelas, rutas y ferrocarriles con sistemas en el que las PPP se financian a través de pagos por disponibilidad sujetos al cumplimiento de niveles de servicios, por lo que no aumenta la deuda pública; Paraguay concretó su primer PPP vial (las rutas 2 y 7) con posibilidades de ampliación por el componente variable de peajes y una inversión de u$s550 millones con financiamiento híbrido (bonos y préstamo del BID).
Más allá de estos casos, el especialista resaltó lo ocurrido en Chile: “Tres décadas de política de concesiones con cartera activa (carreteras, aeropuertos, hospitales) y pipeline anual. Es uno de los países con más concesiones del mundo junto a Corea del Sur y con la mayor tasa de éxito de iniciativas privadas implementadas (5%) de la región. Su modelo fue pionero y ha sido ‘exportado’ al resto de la región. Incluyeron ciertos institutos novedosos como garantías de ingresos mínimos y adjudicación con plazo variable por ingresos totales de la concesión (a VPN)”.
Con estos casos positivos en obras con impacto directo en la sociedad y una interacción concreta en la actividad económica y el desarrollo de actividades ordenadoras de la comunidad, cabe el interrogante sobre cuáles son las condiciones argentinas para que no haya existido una implementación previa de las asociaciones PPP y por qué, cuando se lo intentó promover, no tuvo un desarrollo amplio y sostenido. Los comentarios de los especialistas exponen distintos argumentos. “La apertura a licitaciones privadas puede aportar beneficios en ciertos corredores de alto tránsito, especialmente donde los flujos de transporte garantizan rentabilidad, pero difícilmente pueda reemplazar el rol estatal en corredores de baja densidad, que son igualmente críticos desde la perspectiva de seguridad y cohesión territorial. Por lo tanto, sin un marco regulatorio fuerte y una planificación estratégica nacional, existe el riesgo de una red vial fragmentada, con corredores ‘premium’ en manos de empresas amigas y otros relegados a la siniestralidad”, considera Pablo Martínez Carignano.
El ex director de la ANSV recuerda que “la infraestructura vial en Argentina históricamente dependió de la inversión pública, que no sólo construía sino que además aseguraba criterios de equidad territorial” y entiende que “la salida del Estado nacional de la obra pública y la orientación hacia un esquema desregulatorio generan un escenario complejo para la seguridad vial”. “La Argentina enfrenta limitaciones estructurales para adaptar el esquema de PPP de forma generalizada”, sostiene también y subraya la condicionalidad financiera: “El costo del crédito es elevado y la confianza inversora es frágil, lo que encarece los proyectos”.
CARACTERÍSTICAS PARA EL FINANCIAMIENTO
A la hora de remarcar las particularidades nacionales para el desarrollo de caminos, Martín Carlevaro sostiene que “en comparación con la mayoría de los países de la región Argentina tiene escala y una dotación singular (tanto en recursos naturales como humanos), pero convive con volatilidad macro, riesgo cambiario y mercados de capitales locales poco profundos”. En ese sentido, marca optimista que “el nuevo RIGI ofrece estabilidad tributaria, aduanera y cambiaria para grandes inversiones y puede usarse como ancla en proyectos de infraestructura”.
Ambos entrevistados también hicieron hincapié en las cualidades geográficas de la Argentina para concretar este esquema. “La dispersión territorial hace que sólo los corredores metropolitanos o de exportación inmediata resulten atractivos para el capital privado”, expresó Martínez Carignano, quien advirtió la posibilidad de una “fuerte desigualdad”: “Rutas en el AMBA o la zona núcleo tendrían mejoras, mientras que corredores estratégicos para el futuro —como los vinculados a Vaca Muerta, el litio del NOA o los puertos patagónicos— quedarían relegados. Sin una política estatal de compensación, el esquema PPP corre el riesgo de reforzar asimetrías regionales en lugar de equilibrarlas”.
Por su parte, Carlevaro entiende que la desigualdad entre regiones “es un riesgo clásico” de este tipo de asociaciones: “Las áreas metropolitanas capturan demanda/tarifa y las regiones periféricas cargan CAPEX alto y demanda discontinua, en el caso de rutas de muchos kilómetros pero de menor tráfico”. Ante eso, enumeró herramientas para mitigar los riesgos de los gastos: “Pagos por disponibilidad y contratos multitramos que subsidian a otros corredores; fondos de compensación/garantías provinciales; blended finance (IFI + banca); estructuras en dólares con coberturas y reglas de convertibilidad de flujos (apoyadas en marcos como RIGI); valor por dinero y comparador público privado, que son metodologías usadas a nivel mundial para establecer cuál es la modalidad de contratación más conveniente”. En ese contexto, también analizó que “no sea demonizada” la obra pública tradicional, dado que “muchas veces es la solución cuando no existe alternativa rentable económicamente pero con alta rentabilidad social”.
La propuesta fijada por el Gobierno nacional determina que el financiamiento de estos proyectos “no contempla subsidios estatales”. En sus comentarios a El Constructor, Vialidad plantea que se “busca que las concesionarias financien la operación, el mantenimiento y eventuales mejoras a través de tarifas de peaje, sin aporte del Tesoro nacional. La estrategia se basa en atraer inversión privada sin subsidios estatales, con financiamiento dependiente de la recaudación a través de peaje”.
En las audiencias públicas realizadas con posibles interesados en marzo y junio de este año, las sugerencias que recibió la administración nacional es que los peajes se incorporen paulatinamente y que exista un ajuste tarifario automático sujeto a los índices del INDEC en períodos semestrales, considerando una tarifa tope. Asimismo, la tarifa no se podrá modificar “hasta cumplir la condición de transitabilidad segura. Esto incluye la premisa de bache cero, el calce de banquinas, la correcta señalización horizontal y vertical, al igual que la reparación de los sistemas de iluminación del tramo”.
La variable que puede ingresar en este esquema es la del financiamiento internacional a través de organismos multilaterales. La observación de Pablo Martínez Carignano en ese punto es que esa vía “ha demostrado en el pasado que puede generar un impacto positivo, aunque nunca decisivo ya que la escala es marginal y parte de los fondos suele destinarse a ‘fortalecimiento técnico’, es decir a pagar a consultores para que digan lo que ya sabemos, dado que el sistema de cooperación se retroalimenta de ese modo. Lo bueno de estos proyectos es que combinan inversión en infraestructura con componentes de seguridad vial, auditorías de diseño y fortalecimiento institucional”. “Si se logra recomponer la previsibilidad macro y jurídica, este financiamiento internacional es deseable como complemento del rol del Estado”, añadió el ex director de la ANSV.
En el mismo sentido, Martín Carlevaro reconoció a organismos como el BID, el Banco Mundial y el CAF como “catalizadores”: “Prestan a plazos largos, emiten garantías y cofinancian PPP, concesiones y otras inversiones de largo plazo”. “Normalmente apoyan parcialmente a los proyectos brindando parte de la deuda y el resto suelen ser cubierto por la banca comercial (préstamos) o de inversión (emisiones de bonos) con sistemas híbridos”, precisó y anticipó que la Argentina recibirá fondos de esas líneas: “En octubre 2024 se anunciaron u$s8.800 millones BM+BID; en julio 2025 el BID aprobó u$s12.000 millones para reformas”. “Actualmente el condicionante no es jurídico; es macro e institucional (preparación de proyectos bancables, reglas cambiarias predecibles y capacidad de ejecución). El andamiaje legal se alineó para que el financiamiento multilateral fluya y apalanque la inversión privada”, interpretó.
El avance en la actividad institucional que promueva las condiciones para atraer inversiones -que en las últimas décadas, fueron insuficientes para garantizar la producción plena, cuando no el contacto comunitario- establece un escenario que empieza a despejar los interrogantes para todos los sectores involucrados en el desarrollo vial. La urgencia que apuntan áreas estratégicas o transportistas individuales deberán, para atraer financiamiento privado o internacional, tener aportes del Estado para el repago de proyectos, pero esa inversión no puede eludirse para recomponer los corredores logísticos en caminos internacionales o hacia puertos y pasos fronterizos. Los próximos meses serán fundamentales para conocer las aptitudes concretas y la confianza en las condiciones de la actual gestión para avanzar en la conectividad de la Argentina, que continúa pujando para diseñar una infraestructura que pueda explorar su contenida potencia productiva.
POR FERNANDO BROVELLI
