Martin Carlevaro es abogado con 20 años de experiencia en concesiones, Participación Público Privada (PPP), mercado de capitales y financiamiento de infraestructura. En diálogo con El Constructor, explicó las características de los proyectos PPP y destacó que “lo más relevante es generar confianza, dado que se trata de negocios de largo plazo y de capital intensivo”.
¿Cuál es su experiencia en lo que respecta a concesiones de obra pública con el sector privado?
Soy abogado, he asesorado a sponsors y financistas en grandes proyectos en Latinoamérica bajo estructuras de project finance. Estuve a cargo de la estructuración contractual de proyectos de concesiones viales en Chile, energía en Brasil y algunos otros proyectos en Perú y Estados Unidos (P3). Desde el año 2015 soy socio en el estudio jurídico BKM de Paraguay, allí lidero equipos de asesores legales en las primeras experiencias de PPP y DBF de Paraguay (Rutas 2 y 7, Corredor Vial Bioceánico y Aeropuerto de Asunción), Uruguay (circuitos viales) y Argentina (corredor vial sur para los sponsors y Ferrocarril Norpatagónico de carga desde Bahía Blanca a Añelo, para ADIF). También asesoro actualmente a los gobiernos de las Repúblicas de Suriname y Guyana en la estructuración de un puente (PPP) que unirá a ambos países.
¿Qué beneficios traería que se desarrolle más la participación público-privada?
Los proyectos de PPP han generado múltiples beneficios en los países de la región que adoptaron este sistema de contratación. En primer lugar, tienen los beneficios comunes a cualquier obra de infraestructura, como la mejora en la calidad de vida de la población, incremento en el nivel de empleo, mejora en la competitividad, reducción de costos de logística y de tiempos de traslado, efecto multiplicador de pequeñas empresas, crecimiento y dinamización de la economía. Pero además, las PPP traen otro tipo de ventajas adicionales a los países que adoptan esta herramienta, que no están presentes en otras modalidades de contratación como la obra pública tradicional, entre las que se destacan las siguientes:
1.- Empaquetamiento: la principal ventaja de los proyectos PPP son las ganancias de eficiencia que genera el empaquetamiento de actividades que asume un solo actor —el inversor privado— que constituye una sociedad de objeto específico que se encarga del diseño, construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura pública, por el plazo del contrato. La misma empresa, al encargarse del proyecto desde el principio y durante una gran cantidad de años, tendrá en cuenta el ciclo de vida del proyecto, cuidando no solo los costos de construcción sino también evitando posibles ineficiencias futuras a la hora de operar y mantener el activo. Esto no suele suceder en la obra pública tradicional donde la empresa a cargo del proyecto cobra por avance y luego de entregarla se desentiende de la infraestructura, ya que esta pasa a ser administrada por el Estado de forma directa o bien a través de la contratación de empresas que la operan y mantienen. Otras ganancias de eficiencia de las PPP se relacionan con las competencias, incentivos y el know how del sector privado en cuanto al diseño, construcción, financiamiento y operación de un proyecto (incorporando inclusive innovaciones tecnológicas que mejoran los procesos), y que no siempre están presentes en el sector público y/o en las obras públicas tradicionales.
2.- Plazos de obra: está comprobado estadísticamente que la construcción de un proyecto PPP (al igual que un “llave en mano”) tiene 70% más chances de terminar en plazo que una obra pública tradicional. El participante privado recién comienza a percibir ingresos que remuneran su inversión una vez que el proyecto ha sido ejecutado y se encuentra en operación. En la obra pública, en cambio, la constructora cobra mensualmente por avance de obra, la cual se podría ver demorada por falta de pago del contratante, cambios u otros motivos.
3.- Filtro de “elefantes blancos”: en los proyectos de PPP existen robustas pruebas de mercado efectuadas por los postores y por los financistas, dificultando así la concreción de proyectos costosos e innecesarios, carentes de rentabilidad social y económica. A los controles previos a la licitación de un proyecto realizados por los organismos contratantes (entre otros, el análisis de valor por el dinero), se suman los del sector privado. Tanto el sector público como el privado realizan estudios de demanda, financieros, etc. dado que ambos asumen riesgos en la alianza público privada. En otras modalidades de contratación es probable que esos estudios no tengan la profundidad necesaria, facilitando así la aparición de “elefantes blancos”: proyectos altamente onerosos e innecesarios para el sector de la población que se pretende beneficiar.
4.- Liberación de recursos fiscales: esta característica aplica para los proyectos de PPP autofinanciables, es decir aquellos que se repagan con las tarifas de los usuarios y sin necesidad de aportes del Estado. Estos recursos, al no ser utilizados para infraestructura pública, pueden ser destinados a otros fines (salud, seguridad, educación, etc.) lo cual permite oxigenar las arcas públicas sin necesidad de aumentar el déficit fiscal, elevar impuestos o contraer más deuda pública como suele ocurrir con la obra pública.
¿Cómo se podría abordar la distorsión de precios en el sector?
Las leyes deberían generar una sana motivación a la baja de las tarifas ofertadas (o calculadas en los modelos financieros como uno de los inputs fundamentales de la ecuación del proyecto) pero no por fines electoralistas (algo que suele suceder en las obras tradicionales) sino producto de la libre competencia entre los oferentes, buscando optimizar costos y con la calidad y niveles de servicios que deben exigir los pliegos. No recomiendo la fijación artificial de tarifas ni de rangos de tarifas máximas y mínimas ya que puede resultar desactualizado y perjudicial para la inversión genuina en el ciclo de vida del proyecto.
Cuando se calcula el costo de una obra con el esquema PPP y resulta mayor que los presupuestos de obra pública tradicional, ¿cuáles son los costos a considerar que explican esa diferencia?
Esto puede darse por la transferencia de riesgos que se dan en las PPP donde el sector público retiene muy poco del mismo, a diferencia de lo que sucede en las obras tradicionales. Al transferir en una PPP riesgos financieros, de demanda (ingresos), construcción, disponibilidad, operación y mantenimiento durante largos plazos, se le está adicionando una “prima por riesgo” a la PPP ya que tienen costos que son calculables a través de métodos estadísticos que consideran probabilidades de ocurrencia y nivel de impacto. Por otra parte, el costo financiero también suele ser mayor en una PPP que una obra tradicional que se podría financiar con bonos soberanos o multilaterales que prestan a tasas que suelen ser inclusive más bajas que las del mercado. Es importante que la distribución de riesgos sea lo más eficiente posible para no generar un sobrecosto financiero innecesario en las PPP.
Finalmente, puede suceder que luego de efectuar todos los análisis de valor por dinero se arribe a la conclusión de que la opción de obra pública tradicional es la conveniente (versus PPP) pero si el país en cuestión no tiene fondos suficientes del tesoro y sus ratios no le permiten endeudarse y el presupuesto no trae buenas noticias, entonces habrá que analizar cuánto se demorará el país en generar esos recursos suficientes para la obra. Esa demora es el costo de la espera pública por no contar con la obra en el corto o mediano plazo (los perjuicios pueden ser cuantitativos y también cualitativos). Si esa demora y por consiguiente el costo de la espera pública es relevante, se debe adicionar a los costos totales de la opción de obra tradicional en el comparador público privado. Una vez sumado todo puede llevar a la conclusión de que la PPP vuelve a estar al tope de las prioridades de inversión en infraestructura pública.
¿Qué características de las PPP de otras regiones consideraría beneficiosas aplicar en Argentina?
Lo más relevante es generar confianza, dado que se trata de negocios de largo plazo y de capital intensivo. Para generar la tan ansiada confianza se debe generar un ecosistema a nivel país que ofrezca a los inversores las siguientes características a nivel macro:
- Estabilidad política y transparencia
- Previsibilidad en las reglas del juego (seguridad jurídica)
- Estabilidad económica y fiscal
- Un sistema financiero robusto
Y a nivel “micro” buscar incentivos para que los proyectos PPP tengan:
- Rentabilidad social y económica
- Distribución de riesgos eficiente (el riesgo lo asume quien se encuentra en mejor posición para asumirlo)
- Permitir la financiabilidad (tanto de largo plazo como capital de trabajo)
- Claridad en la compensación por terminación anticipada
- Mecanismos razonables de solución de controversias (ej. arbitraje)
- Limitaciones a las facultades exorbitantes del derecho civil (ej ius variandi)
¿Qué ha observado de esta cuestión en la Ley de Bases impulsada por el gobierno de Javier Milei?
Es una buena noticia que se quiera reformar la ley de concesión de obra pública o también conocida como la ley del peaje (17.520 del año 1967). Ha quedado un poco “oxidada” y era tiempo de incluir institutos y conceptos modernos que están presentes en las leyes actuales de PPP de otros países. Otra opción era utilizar la ley de PPP actualmente vigente en Argentina dictada en el año 2016 y que no se nombra en el proyecto de Ley Bases. Posiblemente por una cuestión de imagen negativa que se generó por los 6 proyectos de PPP viales que fracasaron durante el gobierno de Mauricio Macri, pero cabe resaltar que ese fracaso no se debe en absoluto a la ley ni su reglamentación, sino a causas endógenas y exógenas de la coyuntura. El proyecto de Ley Bases introduce institutos necesarios (que ya estaban en la Ley PPP) para atraer inversores en los proyectos de concesiones tales como:
- El derecho al mantenimiento de la ecuación económico financiera del contratista
- Reforzar la vigencia e importancia del régimen de iniciativa privada
- La eliminación de prerrogativas estatales, como la limitación del “ius variandi”
- La indemnización plena (daño emergente y lucro cesante) en casos de extinción anticipada por razones de interés público no siendo aplicable ninguna norma que establezca una limitación de responsabilidad
- El pago de la indemnización en casos de extinción del contrato por razones de interés público deberá concretarse con anterioridad a la ejecución de los actos que materialicen la extinción o la toma de posesión de la obra o infraestructura del contratista en retirada
- La inclusión expresa de mecanismos alternativos al fuero judicial para la resolución de disputas
En su experiencia, ¿qué tipos de obras son mejor ejecutadas bajo este esquema?
En gran medida depende de los incentivos que generen los marcos regulatorios, y varias otras cuestiones como por ejemplo el riesgo de tipo de cambio (los ingresos deben generarse en la misma moneda del financiamiento que se obtiene o bien contar con mecanismos de cobertura de riesgo FX). Respecto al tamaño, si el mercado financiero local no es profundo ni robusto se debe buscar financiamiento internacional y allí los “tickets” suelen ser mayores para justificar los costos de transacción. Para los países que aún no tienen track record en general, se recomienda comenzar con proyectos no tan grandes, en moneda dura y que en lo posible sean autofinanciables (cuyo repago se da con los ingresos por cobro de tarifas a usuarios) si se trata de un país muy endeudado o con escaso margen fiscal.
Dado que los proyectos PPP suelen procurar rentabilidad social (además de económica), sobre todo en los casos de proyectos con aportes estatales, es posible que las concesiones mineras o de explotación de oil & gas se regulen en otro tipo de leyes que sitúan los incentivos a invertir 100% en el sector privado (a riesgo y ventura) y sin comprometer aportes ni garantías estatales.
¿Qué casos de éxito o como ejemplo a seguir podría comentar de otros países?
Hay buenos ejemplos en Chile, Colombia, Perú, Brasil, Uruguay, entre otros tanto en concesiones como PPP. Personalmente me ha tocado trabajar muy de cerca en proyectos viales en varios países como Chile que fueron muy exitosos y recientemente en el proyecto PPP Ruta PY02 de Paraguay, con una inversión de USD 550 millones de capex y un plazo de 30 años. El financiamiento fue una estructura híbrida que se cerró en 2019 y que tuvo un tramo financiado con una securitización de flujos futuros del contrato PPP a través de la emisión de un bono internacional de proyecto (el segundo en la historia del país) que tuvo una sobresuscripción de por 4 veces y una tasa de interés que se fijó solo 100 puntos básicos por sobre la curva del bono soberano comparable.
Es decir que la performance del financiamiento fue aún mejor que países grados de inversión de la región, aun cuando Paraguay no juega en esa liga (aunque está muy cerca de lograrlo).
Fue una estructura híbrida porque además de la securitización de flujos futuros con riesgo cuasi soberano, hubo un préstamo bancario de una multilateral que asumió riesgo de construcción y performance por lo que se estructuraron garantías típicas de un project finance.
¿Opina que con el contexto económico actual de Argentina se podrá reactivar el sector de la construcción?
En el corto plazo se lo ve difícil atento al objetivo de déficit cero de la nueva administración y que parece inclusive “demonizar” a la obra pública al punto tal de que solo se habla de concesiones e iniciativas privadas “a la chilena”, pero eso será todo un desafío en un país que no ofrece aun estabilidad ni confianza para las inversiones de largo plazo. Aun así, en países que sí ofrecen esas condiciones favorables para las inversiones privadas en infraestructura pública, la obra realizada por el Estado cumple un rol preponderante ya que no todos los proyectos son pasibles de ser licitados como PPP. De hecho, siempre hay una mayor porción de proyectos de obras tradicionales, sobre todo en sectores como salud (hospitales públicos), educación, viviendas sociales, transmisión eléctrica, rutas públicas sin tanto tráfico pero que resultan social y económicamente necesarias, etc. No se puede prescindir de la obra pública, máxime considerando el gran déficit de infraestructura que padece el país en casi todas sus provincias.