Con el período electoral ya detrás, las perspectivas macroeconómicas para el 2022 se presentan inciertas, atravesadas por definiciones pendientes que marcarán el rumbo de la economía y, naturalmente, el de la obra pública. La inversión pública y la infraestructura son consideradas, en el mensaje de elevación del proyecto de ley que define el Presupuesto nacional, como factores claves de crecimiento y desarrollo. Se ha dicho hasta el cansancio: la construcción es un motor dinamizador clave, con capacidad de derramar actividad hacia rubros variados.
La Obra Pública también es, sin embargo, una variable de ajuste por excelencia en épocas de restricción presupuestaria. Y la Argentina del 2022 estará sin dudas signada por fuertes limitaciones, por lo que resta ver qué nivel de ejecución de fondos efectiva habrá con el correr de los meses. Por lo pronto, el proyecto que se presentó para la “Ley Madre” (y cuya aprobación en el Congreso está aún pendiente) establece que la Administración Nacional prevé gastar en el 2022 un total de $13.336.520 millones. De ese monto, un 76% se atribuye a alguna provincia en particular, y el restante 24% se asigna a nivel nacional a más de una provincia (lo que se llama presupuesto interprovincial), o incluso a nivel binacional, según analiza con minuciosidad un informe del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF).
En cuanto a la asignación de prioridades, el proyecto de ley menciona que la selección de los proyectos de inversión fue realizada contemplando tres objetivos. En primer lugar, el impacto directo de cada obra sobre el empleo y el modo en que el efecto multiplicador contribuye a la recuperación de la ocupación total. En segundo lugar, el impacto a mediano y largo plazo en la competitividad sistémica de la economía y, por último, el impacto en la dimensión regional, con la intención de colaborar en la reducción de las asimetrías territoriales del país. Con estos lineamientos en mente, los fondos para 2022 se repartirán en políticas sectoriales tales como la infraestructura urbana, obras viales, obras de agua potable y alcantarillado, vivienda y hábitat, transporte, política energética o educación.
DÓNDE HACER FOCO
A la hora de analizar las partidas presupuestarias, sin embargo, es fundamental la distinción entre el gasto corriente y el gasto de capital. Los gastos corrientes son aquellos que realiza el Estado para su funcionamiento cotidiano y tienen carácter repetitivo, además de agotarse en el primer uso. Acá se incluyen tanto bienes de consumo que la administración nacional compra, así como también los servicios (principalmente, los sueldos) y las transferencias al sector público y privado (desde las prestaciones de la seguridad social hasta los subsidios al consumo de energía, por ejemplo).
En cambio, los gastos de capital son erogaciones que incrementan el patrimonio del sector público, no son repetitivos y no se agotan en el primer uso. Evidentemente, es en los gastos de capital en los que se incluye aquello que concierne a la infraestructura y obra pública.
En el proyecto de presupuesto para 2022, el 91% del gasto total de la Administración Nacional es clasificado como gasto corriente, del cual un 55% corresponde al gasto en seguridad social (jubilaciones, pensiones, etc.), 28% son transferencias corrientes (a empresas como parte de subsidios a la energía y al transporte, o a familias a través de la AUH), y el restante 17% corresponde a gastos de consumo que incluyen los salarios al personal.
Del restante 9% del total, que corresponde al gasto de capital (lo que equivale a unos $874.385 millones), un 49% es inversión real directa de la Administración Nacional. Otro 41% corresponde a transferencias de capital, es decir que son montos que el Estado nacional envía a provincias, municipios y empresas públicas y que luego dichos entes invierten en construcciones, reparaciones, compra de maquinaria y equipo, etc. Algo así como “inversión indirecta” de la administración central. El restante 10% es inversión financiera, que no se imputa geográficamente en ninguna provincia en particular, sino que corresponden a CABA y a gastos nacionales o no clasificados.
Según consigna otro análisis del proyecto de ley, a cargo de la Asociación Argentina de Presupuesto (ASAP), en el presupuesto se prevé que los gastos de capital de la administración nacional se incrementen un 61,8% en 2022 con respecto al año pasado, pero también se remarca que “si se netean los refuerzos asignados para mitigar los efectos de la pandemia COVID-19, esa variación asciende al 69,8% en comparación con el ejercicio 2021”. Este incremento llevaría el aumento proyectado de la inversión real directa al 103,2%, y en el caso de las transferencias de capital, al 43,6%.
Otra distinción relevante tiene que ver con la asignación jurisdiccional: la sumatoria de los montos de inversión real directa y de transferencias de capital que tienen asignación unívoca a una jurisdicción en particular es de $790.543 millones, según IARAF. Si se considera el gasto total de la administración nacional en ambas categorías, es decir la suma incluyendo los rubros “interprovincial”, “nacional” y “no clasificados”, dicho monto ascendería a unos $1.314.156 millones.
DONDE VA EL DINERO
De esos $1.314.156 millones, unos $790.543,2 millones (el 60,2%) se encuentran clasificados por provincia, y el resto se prevén en las categorías definidas como Interprovincial, Nacional y No Clasificado. Analizando las partidas que se asignan geográficamente por habitante, para el año venidero se contempla un gasto en inversión real directa y transferencias de capital para el total nacional de $28.424 por cada argentino. Entre las provincias a las cuáles se destinan mayores inversiones por habitante se encuentra, en primer lugar, la Provincia de Santa Cruz ($104.715) seguida por La Rioja ($65.798). En el extremo de inferior, es decir de menor gasto por habitante, se encuentran Tucumán ($8.018), Misiones ($8.352) y Córdoba ($ 8.909).Nuevamente, hay que recordar que las obras ejecutadas por las provincias con los montos de transferencias de capital no se consignan en el Presupuesto Nacional. Se computa el monto transferido, pero para ver en qué se usa hay que ir al Presupuesto de cada provincia.
Sobre los fondos que sí ejecuta la administración central, Ariel Barraud, economista del IARAF, lo resume: “La mayoría tienen que ver con la infraestructura vial, aunque este año el proyecto que se lleva mucho financiamiento es el gasoducto Néstor Kirchner (el cual corresponde a la categoría “Interprovincial”). El resto es casi todo de Vialidad”, explica el especialista.
En la Provincia de Buenos Aires, el distrito con mayor cantidad de fondos asignados, se destacan por su magnitud las obras de la Dirección Nacional de Vialidad: la Autopista Presidente Juan Domingo Perón (a la que se le asignaron $6.937,5 millones); la Autopista Balbín ($3.945,5 millones); la Autopista Ruta Nacional Nº 8 Pilar – Pergamino ($3.135,5 millones); la Autopista Ezeiza-Cañuelas – Ruta Nacional Nº3- ($2.082,1 millones); o la Autopista Ruta Nacional Nº 7 Luján – Junín ($1.245,5 millones).
En la administración central del Ministerio de Obras Públicas (es decir, excluyendo los fondos que competen a la DNV) hay en carpeta proyectos por $9.425,9 millones, siendo los más relevantes la Construcción del Complejo Penitenciario Federal de Condenados – Agote I – Mercedes ($1.284,8 millones para la primera etapa); la Construcción de ocho Complejos Penitenciarios Modulares, en el marco del Plan de Infraestructura Penitenciara ($1.050 millones); y también la construcción de plantas de tratamientos de efluentes, alcaldías en los municipios del Interior provincial y un nuevo edificio para la ACUMAR.
A cargo del Ministerio de Transporte, por otro lado, están unos $5.738 millones, que se destinarán a la renovación de un tramo del Ramal M FFCC Belgrano Sur, otro del Ferrocarril General Belgrano Cargas, otro del General Roca Ramal Constitución – La Plata y, finalmente, obras en el aeropuerto internacional de Ezeiza.
A cargo de la Secretaría de Energía se destaca el proyecto de construcción del gasoducto entre las localidades de Mercedes y Cardales, por unos $ 5.280 millones.
Por su parte, el Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento (ENOHSA) tiene asignados en la provincia más poblada del país unos $4.759,8 millones para el Desarrollo de la Infraestructura Cloacal y de Agua Potable. Se destaca por su monto la construcción del Acueducto en el Noroeste de la Provincia de Buenos Aires ($2.422,3 millones).
Con respecto a la clasificación interprovincial, los proyectos de mayor relevancia tienen que ver con la Secretaría de Energía, en donde tiene gran envergadura el proyecto de construcción, en su primera etapa, del Gasoducto Néstor Kirchner, entre las localidades de Tratayén (Neuquén) y Saliqueló (Buenos Aires). Para este proyecto, el Estado va a desembolsar unos $57.088,2 millones. Por otra parte, el Ministerio de Transporte, con una asignación total de $ 22.459,8 millones, invertirá poco menos de la mitad en el Soterramiento del Ferrocarril Sarmiento ($9.138,2 millones), y nuevamente en el proyecto de mejora integral de los Ferrocarriles Roca y San Martín (en este caso las partidas son distintas a las ya mencionadas porque el presupuesto es interprovincial, y no exclusivamente bonaerense).
Con respecto a la categoría “interprovincial”, el IARAF destaca que “en el Proyecto de Presupuesto 2021 presentado a fines del 2020, en este concepto se englobaban mayormente obras ferroviarias con impacto en CABA, el conurbano bonaerense y el resto de dicha provincia. Por ello se remarcó que al incorporar esta clasificación al análisis bajaba el grado de federalismo en la distribución del monto total de la inversión pública. Este año, la presupuestación del Gasoducto Néstor Kirchner-Transport.ar, que se lleva más del 65% de lo presupuestado en proyectos interjurisdiccionales, dota a esta partida de un carácter más federal”.
Sobre las partidas asignadas a cada provincia específicamente, cabe destacar que en la provincia de Santa Fe, la mayor parte de la asignación corresponde nuevamente a la Dirección Nacional de Vialidad, cuyos proyectos de inversión suman $12.938,3 millones. Los que se destacan por su monto son la Autopista Ruta Nacional Nº 34 ($3.321,9 millones) y la construcción de un tercer carril en la Ruta Nacional Nº9 – Autopista Buenos Aires – Rosario, por $1.099,2 millones. Además de sucesivas obras de infraestructura vial, el Ministerio de Transporte invertirá cerca de $10.000 millones en la renovación del Belgrano Cargas y Obras Públicas invertirá en suelo santafesino más de $2000 millones en el Acueducto San Javier-Tostado.
En la provincia de Córdoba, cuyo presupuesto por habitante es menor solamente que al de Tucumán y Misiones, la DNV contempla proyectos por $13.419,8 millones, correspondientes en buena medida a la Autopista Ruta Nacional Nº 19 entre San Francisco y Córdoba ($ 3.485,3 millones, con un préstamo del BID). Además, se erogarán $1684 millones en la construcción de autopista sobre la Ruta Nacional N° 158. Luego, posteriores montos destinados a repavimentaciones, duplicación de calzadas, y mantenimientos generales a lo largo de la provincia. También habrá inversiones en agua potable y jardines maternales.
En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los proyectos de mayor peso son los del Ministerio de Desarrollo Social, con asignaciones por $4.310,2 millones para la remodelación y construcción de espacios de primera infancia, también con asistencia del BID. Por su parte, son de importancia los proyectos ferroviarios a cargo del Ministerio de Transporte, como es por ejemplo la elevación del viaducto.
En la provincia de Mendoza, los proyectos de mayor monto se concentran en la DNV, que invertirá unos $11.009,1 millones en distintos puntos de la provincia.
En Salta, el proyecto con mayor crédito es la renovación de vías y del corredor del Ferrocarril General Belgrano Cargas, por $5.979,8 millones, que ejecuta el Ministerio de Transporte. Por su parte, en la DNV se consideran proyectos por $4.472,5 millones.
En la provincia de Río Negro, la DNV contempla proyectos por $6.489,7 millones, siendo el más importante, por su monto, los trabajos en la Autopista Ruta Nacional Nº 22 Chichinales – Arroyito ($4.398,1 millones).
En territorio entrerriano, la DNV prevé gastar $7.699,5 millones, y habrá además obras en materia de infraestructura de agua potable y cloacas, entre otros proyectos.
En la provincia de Chaco, los más de $29.000 millones en total también serán destinados principalmente a obras viales, ferroviarias, cloacales y de potabilización. Entre ellas se destaca el acueducto, que atraviesa 26 localidades y provee agua potable para unas 500.000 personas. Siempre, por supuesto, de acuerdo a lo que ejecuta el Gobierno Nacional. Aquellas transferencias que recibe la administración provincial están contempladas, justamente, en el presupuesto de la administración local. Lo mismo sucederá en Jujuy.
En Santa Cruz, que es por varias cabezas la provincia con mayor presupuesto por habitante, se destacael montodel proyectode construcción del Acueducto para el Desarrollo Económico y Social del Norte de Santa Cruz ($6.105,0 millones), que se agrega a las inversiones en los rubros ya mencionados.
RUBRO POR RUBRO
La inversión real directa de la Administración nacional que se prevé para el 2022 asciende a $ 581.151,8 millones. Esta misma se divide en $ 178.550,8 millones, destinados a la adquisición de bienes de uso, y $ 402.601 millones canalizados hacia proyectos de inversión.
Concretamente, en el proyecto del Presupuesto para el 2022 se incluyen 1566 proyectos de inversión por el total mencionado de $ 402.601 millones. Cuando se analizan estos proyectos con mayor detalle, se observa que para este año, el 51,7% de los créditos se acumula en 25 proyectos. Según ASAP, “los proyectos con mayores asignaciones de crédito corresponden predominantemente a la construcción de gasoductos, obras viales y de transporte. Asimismo, se incluyen entre los principales proyectos los referidos a la construcción de 15 reactores a ser ejecutados por la Comisión Nacional de Energía Atómica (CONEA), obras bajo responsabilidad del Ministerio de Obras Públicas y la obra Construcción de Vehículos Lanzadores Tronador II A, B y C de la Comisión Nacional de Actividades Espaciales CONAE)”.
Para la adquisición de bienes de uso, las asignaciones más relevantes están previstas en los Ministerios de Educación ($71.464,7 millones), Defensa ($21.900,7 millones), Transporte ($20.703,3 millones) y Salud ($17.866,9 millones). Estas cuatro dependencias concentran el 73,9% del total.
De los 25 proyectos que concentran el 52% de los créditos, la mayor parte corresponde a dos proyectos de la Secretaría de Energía (30%), luego once proyectos de la Dirección Nacional de Vialidad (24,6%) -que depende del Ministerio de Obras Públicas-, cinco proyectos del Ministerio de Transporte (22,2%), dos de la de la Comisión Nacional de Energía Atómica, dependiente del Ministerio de Economía (11,0%), tres en la órbita centralizada del Ministerio de Obras Públicas (7%), uno del Ente Nacional de Obras Hídricas (2,9%) y uno de la Comisión Nacional de Actividades Espaciales (2,3%).
PRINCIPALES PROYECTOS DE INVERSIÓN POR JURISDICCIÓN U ORGANISMO (EN MILLONES DE PESOS)
Institución | Proyecto de Ley 2022 | Participacion% |
Dirección Nacional de Vialidad | 160.059,2 | 51,0 |
Secretaría de Energía | 62.368,2 | 19,9 |
Ministerio de Transporte | 50.492,5 | 16,1 |
Ministerio de Obras Públicas | 41.032,9 | 13,0 |
Total (78% del Total) | 313.952,7 | 100,0 |
Total | 402.601,0 |
Fuente: ASAP en base al Proyecto de Ley de Presupuesto 2022
¿PARTICIPACIÓN PÚBLICO – PRIVADA?
Luego del tímido y efímero auge que tuvo la modalidad durante la administración anterior, el concepto ha desaparecido de la planificación con respecto a obra pública. “En el Presupuesto del 2022, el concepto no aparece”, explica Barraud. En ese contexto, explica que “el financiamiento internacional vuelve a ser importante. La Obra Pública no se financia con gastos corrientes; se hace o con recursos de capital o con endeudamiento. Por lo tanto, es lógico esperar algún nivel de endeudamiento”. El acceso a ese endeudamiento, sin embargo, es la cuestión problemática. Fuentes del Ministerio de Obras Públicas explican: “Estamos ejecutando todo lo que tenemos a disposición de crédito internacional”. Sin embargo, reconocen que, a pesar de tener la necesidad de contraer aún más crédito que permita financiar obra pública, eso probablemente dependerá de “si hay acuerdo con el FMI”.
Restricciones presupuestarias, el riesgo de una licuación inflacionaria, los condicionamientos que impone la imperiosa necesidad de ordenar el déficit fiscal, la supeditación de ello a un potencial acuerdo con el Fondo Monetario Internacional. Son factores sobre los cuales no hay todavía demasiada claridad, y que afectarán no solo a la ejecución efectiva del presupuesto, sino el impacto que podría haber, o no, detrás de cada asignación nominal. Desde el Ministerio de Obras Públicas destacaron que durante el año corriente casi se duplicó la inversión en gastos de capital en relación al Producto Interno Bruto (PIB), si se lo compara con el piso histórico que supuso el 2019 (1,1%). Además, precisaron que aquel año recibieron 318 obras, “de las cuales el 70% estaba paralizado. Hoy estamos ejecutando miles de obras, que son las que figuran en el mapa de inversiones”.
Resta ver si la inercia de la obra pública, que en el marco de la urgencia electoral tuvo un impulso durante la segunda mitad del año (las transferencias de capital, por ejemplo, recibieron aumentos presupuestarios post sanción del Presupuesto -es decir a lo largo del año- en el orden del 21%), podrá sostenerse durante el año venidero. Barraud concluye: “En el 2022, en función de una búsqueda del resurgimiento en la actividad, ver mayores gastos en obra pública es una posibilidad. Se sostiene que la obra pública dinamiza a la economía, por lo que se esperaría que retome el nivel que tuvo en otros periodos. Sin embargo, si se busca que el déficit fiscal no empeore, y pensando en un acuerdo con el FMI, la herramienta más a mano es justamente frenar la obra pública y no tanto los gastos corrientes, para los que hay más sensibilidad social”. Y agrega: “Probablemente nos encontremos nuevamente con un Presupuesto optimista en cuanto a la actividad para el 2022, pero con otro ojo puesto en los objetivos fiscales, que podrían tener repercusiones negativas”.
Por TOMAS GONZALEZ CASARTELLI